摘要
GDP增速设定“4.5%-5%”区间目标，保底线的同时争取更好结果。从2026年的经济指标来看，我国将GDP增速目标设为区间目标，为4.5%-5%区间。同时，政府工作报告指出，“在实际工作中努力争取更好结果”。这一经济目标的设定综合考虑了国内经济运行和外部环境变化，兼顾了需要与可能。
财政赤字规模再创新高，准财政政策持续加力。从赤字率来看，今年财政赤字率目标维持在4%，财政赤字规模从去年的5.66万亿元上升至5.89万亿元。超长期特别国债规模1.3万亿元，与去年持平；特别国债规模由去年的5000亿元下降至3000亿元。地方政府专项债规模为4.4万亿元，同样和2025年保持一致。以新型政策性金融工具为主的准财政政策进一步在财政结构上呈现“稳投资”的导向。今年，新型政策金融工具的金额增加至8000亿元，有望带动投资增速逐渐回暖。
灵活运用降准降息多种政策，优化创新结构性货币政策工具。从2025年至今，人民银行累计下调政策利率0.1个百分点，下调再贷款、再贴现利率0.5个百分点。我们预期今年人民银行有望再次下调政策利率与再贷款、再贴现利率。从主要结构性工具来看，民营企业再贷款总额为1万亿元，科技创新和技术改造再贷款总额为1.2万亿元，金融机构对扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域的支持力度不断增加。
建设强大国内市场，消费与投资并重。在今年的报告中，分别通过需求和供给两端来提振消费。从投资方面来看，报告指出要充分挖掘释放有效投资潜力。
加紧培育壮大新动能，建设现代化产业体系。部署科技创新与建设强大国内市场并列，共同构成政府工作报告的两大重点内容。在传统产业方面，新部署一批重大技术改造升级项目，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新。在新兴产业和未来产业布局方面，鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业。
坚持合作共赢，进一步扩大高水平对外开放。在海外地缘政治冲突不断的背景下，我国依然坚持合作共赢，稳步扩大制度型开放，拓展国际循环，以开放促改革促发展。从我国自主开放领域来看，重点扩大服务业的市场准入和开放领域。进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点，有序扩大数字领域开放，压减跨境服务贸易负面清单。
以民生为导向，更大力度提供民生保障。在去年的政府工作报告中，首次提出“强化宏观政策民生导向”这一概念，而经济主体微观体感与宏观数据之间的“温差”是这一概念出台的背景。从今年的政府工作报告来看，对于民生方面的部署更加系统而细致，集中在就业、教育、医疗等领域。
正文
2026年是“十五五”规划的开局之年，也是我国经济迈向高质量发展新阶段的重要节点。作为承前启后的关键一年，今年的政府工作报告在总体思路上体现出鲜明的战略定力与政策主动性，既牢牢锚定稳增长这一底线目标，又系统谋划中长期经济结构转型路径，既强化宏观调控的前瞻性与精准性，也更加注重民生福祉的可感可及。
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亮点1：GDP增速设定“4.5%-5%”区间目标，保底线的同时争取更好结果
从2026年的经济指标来看，我国将GDP增速目标设为区间目标，为4.5%-5%区间。同时，政府工作报告指出，“在实际工作中努力争取更好结果”。
这一经济目标的设定综合考虑了国内经济运行和外部环境变化，兼顾了需要与可能，是一个“既跳起来摸高、又稳得住步伐”的积极务实的目标。一方面，近年来外部环境的复杂性和不确定性大幅上升，这个区间目标为应对各种不确定因素留有空间，同时区间目标也有利于各地因地制宜制定本地区增长目标，引导各方面把精力聚焦到高质量发展上来。另一方面，报告强调“在实际工作中努力争取更好结果”，展现了积极进取的目标导向和政策取向，我国经济仍具有强大韧性和活力，新质生产力加快成长，随着今年实施更加积极有为的宏观政策、深入实施一系列重点领域改革，经济增长潜力有望进一步释放。
从其他主要经济目标来看，今年城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5左右，CPI增速2%左右，居民收入增长和经济增长同步，国际收支基本平衡，粮食产量1.4万亿斤左右，单位国内生产总值能耗降低3.8%左右。
亮点2：财政赤字规模再创新高，准财政政策持续加力
与去年相比，今年财政政策的力度进一步加大，财政对于经济的作用范围更广。表内财政政策与表外准财政工具共同发力，推动国内大市场建设。
从赤字率来看，今年财政赤字率目标维持在4%，财政赤字规模从去年的5.66万亿元上升至5.89万亿元。超长期特别国债规模1.3万亿元，与去年持平；特别国债规模由去年的5000亿元下降至3000亿元。地方政府专项债规模为4.4万亿元，同样和2025年保持一致。
值得注意的是，今年特别国债规模从去年的5000亿元下降至3000亿元。特别国债被明确指示为补充国有大型商业银行资本金，2025年特别国债支持中国银行、中国建设银行、交通银行、中国邮政储蓄银行补充核心一级资本，有效降低国有大行的系统性风险。今年，随着房地产风险和地方政府债务风险缓释，银行资本充足率已逐渐回到安全区间，特别国债对于银行资本金的支持力度减小。
从今年财政的支出结构来看，仍然是以稳投资、促消费、防范风险、支持民生为主。例如，在4.4万亿元的地方政府专项债中，重点支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等；在1.3万亿元的超长期国债中，2500亿元用于支持消费品以旧换新，8000亿元用于“两重”建设。
以新型政策性金融工具为主的准财政政策进一步在财政结构上呈现“稳投资”的导向。去年4月政治局会议提出设立新型政策性金融工具，核心功能是为项目提供资本金补充，缓解项目建设中的资金压力，加速实物工作量的形成。截至2025年9月，5000亿元的新型政策性金融工具已全部发放完毕。今年，新型政策金融工具的金额增加至8000亿元，有望带动投资增速逐渐回暖。
亮点3：灵活运用降准降息多种政策，优化创新结构性货币政策工具
从货币政策来看，与去年政府工作报告所提出的“适时降准降息”相比，今年报告指出将“灵活运用降准降息等多种政策工具”。从2025年至今，人民银行累计下调政策利率0.1个百分点，下调再贷款、再贴现利率0.5个百分点。我们预期今年人民银行有望再次下调政策利率与再贷款、再贴现利率。
此外，央行近年来已创设一系列结构性货币政策工具，例如科技创新和技术改造再贷款、保障性住房再贷款、设备更新改造专项再贷款等工具，这些结构性政策工具高度灵活，有助于在特定领域“精准滴灌”，为经营主体提供较为低廉的资金价格，支持特定领域发展。今年政府工作报告指出要“优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方式”，各类再贷款工具有望进一步提升总额。目前，在央行所设立的主要结构性工具中，民营企业再贷款总额为1万亿元，科技创新和技术改造再贷款总额为1.2万亿元，金融机构对扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域的支持力度不断增加。
亮点4：建设强大国内市场，消费与投资并重
建设强大国内市场、全方位扩大国内需求，一直都是政府工作报告中主要工作任务的核心。在今年的政府工作报告中依然提出要坚持内需主导，统筹促销费和扩投资，拓展内需增长新空间，更好发挥我国超大规模市场优势。
从消费方面来看，报告提出深入实施消费专项行动。提振消费除了外部实施刺激消费政策以外，还要加强培育居民消费的内生动力，这其中包括居民收入增长、居民财产性收入增长、完善薪酬和社保制度等一系列务实措施。
在今年的报告中，分别通过需求和供给两端来提振消费。从需求端来看，安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新；设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。从供给端来看，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景，加快培育消费新增长点；清理消费领域不合理限制措施，释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力等。
从投资方面来看，报告指出要充分挖掘释放有效投资潜力。从最近的投资数据来看，截至2025年底，我国固定资产投资增速下滑至-3.8%，制造业固定资产投资增速下滑至0.6%，民间固定资产投资增速下滑至-6.4%，基础建设投资增速下滑至-1.5%。为了带动市场主导的有效投资增长动力，今年拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于“两重”建设；发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多社会资本参与投资。
亮点5：加紧培育壮大新动能，建设现代化产业体系
部署科技创新与建设强大国内市场并列，共同构成政府工作报告的两大重点内容。
在传统产业方面，新部署一批重大技术改造升级项目，安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新。传统产业攻关主要集中在中小企业数智化转型、智慧供应链、推进标准升级等方面。
在新兴产业和未来产业布局方面，鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业。建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。构建促进专精特新中小企业发展壮大机制，培育独角兽企业。
在服务业发展方面，壮大科技服务市场，促进软件服务价值提升。发展金融、现代物流、知识产权、检验检测等生产性服务业。促进生活性服务业高品质、多样化、便利化发展。有序放宽服务业准入限制，扩大重点领域服务业投资。
值得注意的是，在金融支持科技创新上，政府工作报告提出了两项亮点。第一，充分发挥数据要素、知识产权等无形资产作用。很多科创企业属于技术密集型产业，有数据要素、知识产权等无形资产，但缺乏传统信贷偏好的土地等抵押品，发挥无形资产作用可以引导金融机构提高对其信贷投放能力。第二，报告指出高效用好国家创业投资引导基金，大力发展创业投资、天使投资，政府投资基金要带头做耐心资本，推动更多初创企业加快成长为科技领军企业。
亮点6：坚持合作共赢，进一步扩大高水平对外开放
在海外地缘政治冲突不断的背景下，我国依然坚持合作共赢，稳步扩大制度型开放，拓展国际循环，以开放促改革促发展。
从我国自主开放领域来看，重点扩大服务业的市场准入和开放领域。进一步扩大增值电信、生物技术、外商独资医院等领域开放试点，有序扩大数字领域开放，压减跨境服务贸易负面清单。在当前国际多边贸易格局受到冲击的前提下，我国政府工作报告依然提出要积极推动加入《数字经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》进程，并且全面深入参与世贸组织改革，维护和发展开放型世界经济。
在稳外贸方面，要推动规模扩大、结构优化。加大信贷、信保支持，扩大人民币跨境使用。引导企业优化全球市场布局，推进贸易投资一体化、内外贸一体化发展。培育壮大贸易发展新动能，推动跨境电商加海外仓模式扩容升级、规范有序发展，加强国际寄递物流体系建设，拓展中间品贸易，发展数字贸易、绿色贸易，提升边境贸易。
高质量共建“一带一路”持续推进。加强与共建国家战略对接，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。拓展新兴领域务实合作，让合作成果更多惠及各国人民。
亮点7：以民生为导向，更大力度提供民生保障
在去年的政府工作报告中，首次提出“强化宏观政策民生导向”这一概念，而经济主体微观体感与宏观数据之间的“温差”是这一概念出台的背景。从今年的政府工作报告来看，对于民生方面的部署更加系统而细致，集中在就业、教育、医疗等领域。
从就业来看，加大各类政策对就业的支持力度。实施稳岗扩容提质行动，支持劳动密集型行业企业稳定岗位，围绕发展新兴产业、未来产业培育新职业新岗位，增强服务业带动就业能力。对于高校毕业生、农民工、退役军人等，均制定相应的就业帮扶政策。出台支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险的政策。
从教育来看，适应学龄人口结构变化，推进教育资源布局结构调整。推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，完善免费学前教育政策，增加普通高中学位供给。持续扩大优质本科教育招生规模。提升职业学校办学能力，建设特色鲜明高职院校。
从社会保障和服务来看，城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。完善并落实基本养老保险全国统筹制度，扩大失业、工伤保险覆盖面。深入实施积极应对人口老龄化国家战略，扩大普惠养老服务供给，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目。积极开发老年人力资源，制定推进银发经济高质量发展的措施，完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策。加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求。完善生育保险制度和生育休假制度。分层分类做好社会救助工作，兜住兜牢民生底线。
（本文题图来源：新华社）
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文 | 刘昕 第一财经研究院研究员
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刘昕
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